Glückspiel in den Bundeländern: Regelungen für landbasierte und Online-Casinos

Am 1. Juli 2021 trat der neuen Glückspielstaatsvertrag in Kraft, dessen Regulierungen sich jedoch in erster Linie auf das Betreiben von Online-Casinos sowie die Vergabe deutscher Lizenzen an die Betreiber konzentrierte. Doch auch für landbasierte Casinos gelten bestimmte landesübergreifende Bestimmungen, das Betreiben ist weitgehend staatlich reguliert, besonders aufgrund des hohen Suchpotenzials, das man für Glückspiel annimmt. Der Glückspielstaatsvertrag regelt bestimmte Vorschriften für die Spielbanken auf Länderebene, wie die Begrenzung der Anzahl, Regelung von Werbung, Spielerschutz und Sozialkonzept. Darüber hinaus bestehen jedoch 16 verschiedene Ländergesetze, die das Betreiben von Casinos in den einzelnen Bundesländern regeln – wobei einige Länder Staatsmonopol hinsichtlich des Betriebs besitzen, andere staatliche und private Betreiber zulassen, während ein Bundesland nur private Betreiber zulässt. Und wenngleich der neue Glückspielstaatsvertrag Online-Glückspiel nun auf staatlicher Ebene regelt, gab es bisher auch hier eine länderspezifische Ausnahme.

Spielbanken gibt es in Deutschland seit 1720, wenngleich sie ab 1868 verboten wurden. Die Nationalsozialisten ließen den Betrieb zwischen 1933 und 1938 wieder zu, nach Ende des zweiten Weltkriegs fiel die Zuständigkeit für das Spielbankenwesen an die Bundesländer. Interessant ist dabei besonders, dass das Casino-Recht dem Ordnungs- beziehungsweise Gefahrenabwehrrecht zugeordnet wird, und nicht dem Wirtschaftsrecht. Lag die Gesetzeskompetenz für Spielbanken bisher bei den Ländern, zielte der neue Glückspielstaatsvertrag darauf ab, bestimmte Regelungen länderübergreifend zu regeln – wie eben die Liberalisierung des Gesetzeslage hinsichtlich Online-Casinos, deren Betrieb nun unter Einhaltung strikter Regeln in Deutschland offiziell erlaubt ist. Eine gemeinsame Aufsichtsbehörde der Länder in Sachsen-Anhalt überwacht die Einhaltung des Regelkatalogs wie auch die Vergabe von Lizenzen.

Landesspezifische Regelungen zur Vergabe der Konzession

Doch wie sieht es in den einzelnen Bundesländern hinsichtlich der Vergabe von Konzessionen aus sowie der Regelung zur Anzahl der erlaubten Spielbanken? Generell ist die öffentliche Veranstaltung von Glückspielen nämlich verboten und eben nur mit behördlicher Erlaubnis zugelassen. Dieser Regelung unterliegen auch die Spielbanken, in denen sogenanntes „Großes Spiel“ – also Tischspiele wie Roulette, Black Jack und Bakkarat, und „Kleines Spiel“ – an Automaten – stattfindet. Die Landesgesetze zum Betrieb der Spielbanken weisen viele Parallelen auf, sehr unterschiedlich geregelt ist jedoch die Erlaubnis zum Betrieb, bei der es sich um eine verwaltungsrechtliche Konzession handelt. Diese Konzessionen werden über ein staatlich geregeltes Verfahren oder über eine Ausschreibung vergeben, sind zeitlich limitiert und können unter bestimmten Bedingungen widerrufen werden.
Während in den fünf Bundesländern Bayern, Baden-Württemberg, Brandenburg, Bremen und Saarland das Monopol zur Lizenzvergabe in staatlicher Hand liegt, werden derzeit in Berlin, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Sachsen Spielbanken privat betrieben. In den meisten dieser Bundesländer bewarben sich die Betreiber um eine Konzession, nur in Niedersachen und Sachsen fand die Privatisierung einer bis zum Zeitpunkt staatlichen Spielbank statt.

Niedersachsen

In Niedersachen gab es bis 2005 die staatliche Spielbankgesellschaft, die dann privatisiert wurde. In einer europaweiten Ausschreibung konnten Bewerber ihr Interesse bekunden, dann erfolgte ein Bieterverfahren. Die Casino Austria International GmbH erhielt den Zuschlag und erwarb die Geschäftsanteile, die bisher in staatlicher Hand lagen, für 90,6 Millionen Euro. Derzeit werden in Niedersachen zehn Spielbanken privat betrieben.

Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt

NRW beschloss im Mai 2018 die Privatisierung der West-Spiel, die derzeit vier Spielbanken im Bundesland betreibt, in Aachen, Dortmund (Hohensyburg), Duisburg und Bad Oeynhausen. Auch in Sachsen-Anhalt wurden die Spielbanken privatisiert, die nach der deutschen Wiedervereinigung zunächst von der Spielbanken Sachsen-Anhalt GmbH betrieben wurden. Nach einer Wettbewerbsausschreibung erwarb die Daretodream Holding Limited, die zu einer Unternehmensgruppe mit Sitz in Zypern gehört, die Anteile der Sachsen-Anhalt GmbH, zu der damals die Spielbanken in Madgeburg, Halle und Weringrode gehörten. 2012 meldete die Sachsen-Anhalt GmbH Insolvenz an und alle Konzessionen wurden eingezogen, der Spielbetrieb eingestellt, worauf es zu einer Neuausschreibung kam. 2013 erwarb Merkur Spielbanken die Konzessionen, wozu momentan Spielbanken in Leuna-Günthersdorf, Halle (Saale) sowie Magdeburg gehören.

Ebenfalls privat betrieben werden derzeit die Spielbanken in Berlin, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland-Pfalz, wobei rechtlich öffentliche wie auch private Konzessionsnehmer zugelassen sind. In Hessen gehört die Spielbank Bad-Homburg beispielsweise der François Blanc Spielbank GmbH Bad Homburg, wiederum eine Tochter der Kur und Kongress GmbH, die der Stadt Bad Homburg selbst gehört.

Baden-Württemberg

Baden-Württemberg ist ein Land mit rechtlich kontrollierten Betreibern, die dem Landesglücksgesetz von 2018 unterliegen. Das Gesetz selbst schließt allerdings private Betreiber nicht aus. In öffentlicher Hand sind derzeit die Spielbanken in Baden Baden, Stuttgart und Konstanz.

Bayern

Auch Bayern besitzt ein Landesmonopol auf die Vergabe von Casino-Konzessionen, die hier nur vom Freistaat für einen Staatsbetrieb erteilt werden dürfen. Dabei können Spielbanken nur in Gemeinden mit Staatsbädern sowie Gemeinden, die als Heilbad, Kur- oder Erholungsort anerkannt sind, zugelassen werden. Weiter gilt, dass pro einer Million Einwohner in einem Regierungsbezirk nur eine Spielbank erlaubt ist. Derzeit befinden sich neun Spielbanken unter der Leitung der Staatlichen Lotterieverwaltung.

Auch Brandenburg, Bremen, Saarland und Sachsen sind Bundesländer mit öffentlich-rechtlich regulierten Casino-Betreibern. Sachsen beispielsweise besitzt drei Spielbanken in Dresden, Chemnitz und Leipzig, betrieben durch die Sächsische Spielbanken GmbH & Co KG, die Eigentum des Freistaats Sachsen ist.

Neuer Glückspielstaatsvertrag – Die Regelung von Online-Glückspiel

Eine Sonderstellung hatte schon lange Schleswig-Holstein, als das Bundesland 2011 in einem Alleingang dem Deutschen Glückspielstaatsvertrag nicht zustimmte, der das Betreiben von Online-Casinos klar verbot. Schleswig-Holstein entschied sich damals als einziges Land, Lizenzen für legales Glückspiel in Online Casinos und bei Online Sportwetten anzubieten. Damals aufgrund der Gefahren von Spielersucht beargwöhnt, wurden Casinos im Internet jedoch immer beliebter. Die Anbieter saßen dabei oft im Ausland, in Länder wie Malta, Gibraltar oder der britischen Isle of Man mit weitaus liberalerer Gesetzgebung. Das Spielen online war zwar in Schleswig-Holstein nur den Einwohnern vorbehalten, doch auch dies ließ sich nur schwer überwachen.

Mit Inkrafttreten des neuen Glückspielstaatsvertrags im Sommer 2021 einigten sich die Bundesländer auf eine übergreifende, einheitliche Regelung.

Wenige Änderungen ergaben sich hier für die landbasierten Casinos. Eine Neuerung liegt darin, dass Geldspielgeräte nur noch mit einem Fiskaldatenspeicher betrieben werden können, was wiederum bedeutet, dass das Finanzamt stets die Daten der Geräte prüfen kann, um Manipulationen an den Maschinen zu verhindern. Außerdem dürfen die Maschinen nicht mehr mit Münzen betrieben werden, sondern nur noch mit identifikationsmitteln – das heißt mit Karten, auf die das Guthaben eingezahlt wird. Auch dies dient der Verhinderung von Spielsucht und soll die Risiken reduzieren, indem Spieler wirklich nur mit einer Karte an einem Gerät spielen können und so besseren Überblick über ihre Einzahlungen behalten.

Macht man sich Sorgen über die zunehmende Popularität der Online-Casinos und die damit verbundenen Auswirkungen auf landbasierte Casinos, gibt es jedoch eine wichtige Einschränkung:  Live-Casino Streams, bei denen man sich auf dem Server einloggen kann und über Streaming an echten Tischen platznehmen und Roulette, Black Jack oder Poker spielen kann, sind gemäß dem neuen Staatsvertrag in Deutschland nicht erlaubt. Will man also echte Casino-Atmosphäre schnuppern, muss man nach wie vor in eine Spielbank, online dürfen wirklich nur Automatenspiele angeboten werden.

Weiter herrschen klare Einschränkungen zum Jugend- und Spielersuchtschutz. Die lizenzierten Betreiber müssen sich verpflichten Nutzerkonten anlegen zu lassen, wobei auch Sperrdateien für suchtgefährdete Spieler vorgesehen sind. Des Weiteren darf die Einzahlung eines Spielers pro Monat 1.000 Euro nicht überschreiten, und das anbieterübergreifend. Die Länderbehörde in Sachen-Anhalt übernimmt die Lizenzvergabe und überwacht die Einhaltung des Regelkatalogs. Der Glückspielstaatsvertrag von 2021 legt weiterhin fest, dass die Länder selbst „Maßnahmen zur Suchtprävention entsprechende Beratungsangebote sowie die wissenschaftliche Forschung zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren durch Glücksspiele“ sicherstellen.

Wenngleich vielerseits Skepsis aufkam, ob der strenge Regelkatalog den Lizenzerwerb in Deutschland wirklich attraktiv macht oder Spieler weiterhin lieber bei ausländischen Anbietern zocken, bewerten ihn Experten aus dem Rechtsbereich als „enormen und wertvollen Fortschritt“.